由于顶层设计不到位,政策体系不健全,关键技术受制于人,输气管网建设滞后等因素,我国页岩气勘探开发虽然在涪陵页岩气田取得“点上突破”,但从整体来看推进仍十分缓慢。业内人士和专家呼吁,对于作为新矿种的页岩气,国家应以改革的思维将其作为我国能源管理体制改革的切入点,强化顶层设计,激发各类市场主体和地方政府参与勘探开发的积极性,同时加强监管体系建设,加强技术攻关,完善管网体系,从而在面上实现突破。
加强顶层设计新矿种需改革新思维
受访的业内人士普遍认为,页岩气勘探开发中,主要有两方面的利益关系需要国家强化顶层设计加以理顺,一是开发企业与资源所在地的利益分配关系;二是央企的主体开发地位和市场化参与的利益协调关系。
企地关系方面,国土资源业内人士表示,页岩气作为独立矿种,目前采用一类矿产资源管理,矿权的配置在国土资源部,地方上不能介入。虽然搞了两轮页岩气矿权招标出让的创新,但没有改变由国家统一管理、统一配置的模式。
基层认为,这个模式可能会给地方带来不少问题。比如说,矿权出让的时候,往往考虑的是单矿种资源补偿费的价值,而没有考虑资源开发会给地方留下什么样的地质环境后果,没有考虑治理恢复的投入,也没有考虑对生态环境的破坏补偿,而且对资源的就近最大化利用、管线的布局也考虑不足,容易造成资源所在地付出了生态环境、老百姓(50.45, 0.00, 0.00%)安置的代价,但是地方获得的“真金白银”却很少,以前石油和天然气的开发都存在这个问题。
专家认为,涪陵页岩气田是央企和地方互利共赢共同开发的典范,但在国家顶层设计上没有相关政策设计对地方利益给予倾斜。专家呼吁,应探索建立页岩气开发主体与资源所在地的利益补偿机制,让地方能分享资源开发的红利。
在页岩气开发中的央企和其他市场主体的关系方面,目前存在着“钱进不去、气出不来”的问题。国土资源部矿产资源储量评审中心主任张大伟认为,制约国内页岩气开发的一大难题便是矿权市场没有得到真正放开。虽然已经搞了两轮招标,但优选优质区块的问题一直没能得到解决。中石油和中石化[微博]拥有众多核心优质页岩气区块,但由于精力有限,“两桶油”只在几个点上开展了工作。其他企业想进来只能选择二流、三流的区块,目前开发状况都不理想。
张大伟呼吁,国家层面可探索对页岩气矿权重新洗牌,对于中石油和中石化已经开采的区块、已探明的区块,以及页岩气资源禀赋好,油公司希望自己干的区块,都留给原来的油公司开采,但需事先签订协议,确保在一定时间内在这些区块里达到规定的投资金额。其余区块要拿出来让民营、国有、外资企业参与竞标。
技术标准严重缺乏监管体系亟待建立
一些油气开发监管部门在接受记者采访时表示,当前页岩气勘探开发过程中存在一个重要问题是监管相对滞后,没有建立专门的勘探开发监管体系,大多采用常规天然气的标准来对页岩气进行监管,但页岩气勘探开采方式与常规天然气有很大不同。对此,国家应尽快制定页岩气勘探开发的监管措施和监管机制。
以环保为例,页岩气是一种清洁能源,但在其勘探开发过程中存在不少环境风险,势必对大气、地下水、土壤、植被等带来污染或破坏。首先对水环境的影响。根据美国能源部统计,页岩气单井钻井用水量高达1.5万立方米,消耗大量水资源的同时,压裂液中含有上百种化学成分,回流的压裂液如不能及时处理或造成泄漏,将对地下水产生污染。其次页岩气中含有甲烷,可挥发性有机化合物及其它有害污染物,一旦泄漏,将引发大气污染,如甲烷的温室 气体效应强度至少是二氧化碳的20倍。三是页岩气在开采过程中,由于钻井运输、管道建设中占地植被的破坏,将对当地的生态环境造成负面影响。此外,我国对页岩气的认识和实践基础相对薄弱,而且页岩气地质条件、分布特点、管网基础等存在差异,将面临更多不可知的环境风险。
记者在涪陵页岩气田采访,当地干部群众均表达对环境的担忧,当地群众表示:不知道开采页岩气是否会将地下的有毒有害气体带出来?政府的环保监管措施是否到位?开采单位的环保设施和应急措施是否完善……
一些基层环境执法人员告诉记者,目前没有一整套专门针对页岩气勘探开发的环境评价技术规范,怎样算是清洁开采,是否污染地下水,噪声、安全距离如何划定,对生态植被的影响如何……因此环境监管难以落实。他们举例说,页岩气开采是否污染地下水,需要有1:50000的水文地质调查作为评价基础,但是这些基础调查在页岩气开发前都没有做过,基础数据都没有,也就无法监测地下水的变化。
中国石油(8.52, -0.11, -1.27%)大学中国能源战略研究院常务副院长王震等专家指出,在页岩气开采投资主体多元后,许多非油企业和民营资本进入页岩气开采领域,如缺乏自律和监管,再加上污染处理成本高,势必会成倍放大环境风险。以中石化在重庆的勘探为例,钻探一口3000米左右的页岩气水平井,产生了泥浆、岩屑、污水废液等污染,其中泥浆、岩屑500吨左右,无害化处理1吨需1100多元,费用达55万多元;污水废液1万立方米,处理费用600多万元。也就是说,钻探一口页岩气井光环保支出就需数百万元。