实施上述改革后,电网企业独家买卖电的特权将自然消除。这使电网企业丧失了部分既得权力,但反过来也会形成一种新的“制度激励”,使其更专注于输配电主营业务的管理,不用费心考虑与发电企业、用户等的利益瓜葛,有利于从机制上提升电网运营和安全保障水平。
以上“硬件工程”与“软件工程”相结合的改革办法,由于不需对电网实体结构进行拆分,也回避了电力调度独立可能引发的安全隐患问题,总体看改革震动小、成本低、风险可控、是当前情况下推动电力体制改革重启的捷径选择。
在此基础上,改革中后期,可根据电力发展需要和市场发育程度,循序渐进、因地制宜,适时推行调度独立、输配分离、配售分开等改革,进一步挖掘电网企业细分管理、降低成本的潜力,并逐步放开中小用户与发电企业双边交易,实现发电、售电环节充分竞争。
值得关注的是,输配分开、配售分开都不是当前打破电网垄断的必要条件,但其实施有利于培育多元化竞争主体,也有利于加强监管降低电网运营成本。未来输配分开、配售分开即使实施,也应与引入多元化投资主体(如鼓励地方政府、民营资本、外资等参控股配售电公司)、同步实施售电市场竞争结合起来,才有改革的价值。若分开后不能配套进行产权重构和市场竞争,则必要性不大,相反会带来电网安全隐患以及交易成本增加等问题,留下类似厂网分开的后遗症。因此,当前不宜盲目、匆忙推行。相比而言,“渐进分调”的改革方法则显现了其现实可操作的优点。
五、政府管理方式的配套改革
由以上分析可知,当前电力体制的主要矛盾和症结不是电网自然垄断本身,而是政府相关制度设计带来的行政垄断权。因此,在实行电力交易机构独立、构建竞争性电力市场的基础上,更重要的是对政府自身管理电力的理念、内容和模式进行变革。当前应重点从以下几方面入手:
一是将本应由政府行使的电网规划、标准、并网准入等行政权上收,避免出现政策缺位和管理“真空”,使电网回归到企业的本来角色,不再承担行政职能,真正按现代企业制度去履行职责。
二是规定并监督电网对所有用户和发电企业(含分布式能源、自备电厂)公平、无歧视开放,制定新能源、可再生能源和分布式能源电能质量、并网标准以及调度管理办法等相关规章,为其上网消纳及可持续发展提供好的政策环境。
三是创造条件逐步放开能由市场竞争形成的电价,如上网电价和工商业用户的销售电价,使市场机制充分发挥作用。在过渡时期,对政府制定的电价,也应建立科学合理、调节灵活的价格机制。
四是统筹制定并预先公布电力建设规划以及土地、环保、能效等准入标准,逐步有序放开新建发电项目的市场准入,简化电力项目审批程序,使项目业主自主决策、自担风险,避免“跑马圈地”等恶性竞争。 五是区分电力企业的生产经营和公共服务职责,实行不同的考核办法。建立政府主导的电力普遍服务新机制,对居民、农业生产及边疆偏远地区用电优惠等政策性、公益性支出主要由财政“买单”,逐步减少交叉补贴,变暗补为明补。